اقتصاد سياسي بودجه 1395

مقدمه اي بر اقتصاد سياسي

بسیاری از اقتصاددانان و سیاست گذاران تلاش می کنند بفهمند چرا روند سازماندهی و سیاست گزاری در برخی کشورها اشتباه پیموده شده است و یا در عمل قوانین اجرا نشده و نهادهای تشکیل شده برای حرکت کشور به سمت توسعه به انحراف کشیده شده اند. همانطور که عجم اوغلو و رابینسون در کتاب «چرا ملت ها شکست می خورند؟» نشان داده اند این اشتباه و خطا در بسیاری از مواقع ربطی به غفلت یا فرهنگ ندارد و کشورهای فقیر به این دلیل فقیر هستند که صاحبان قدرت، انتخاب هایی را انجام می دهند که عملاً به فقر می انجامد؛ برای درک این حالت می بایست فرایند اتخاذ تصمیم ها را مورد بررسی قرار داده و ديد چه کسانی این تصمیمات را اتخاذ می کنند و چرا این تصمیمات اتفاق می افتد.

هنگامی که هر يك از اعضا جامعه منافع متضادی دارند چگونه تصمیمات جمعی می گیرند که نتایج آن تصمیمات بر کل جامعه تاثیر می گذارد. امور سیاسی را معمولا می توان بررسی سازوکارهایی برای تصمیم گیری جمعی تصور نمود (درازن، 1390، ص. 15).

فرض ضمنی اقتصاد نئوکلاسیک معادل گرفتن اقدام بهینه و اقدام عملا انتخاب شده است. هر زمان سیاست بهینه ای یافت شود بی درنگ اجرا خواهد شد. مساله انتخاب سیاست، صرفا مساله تکنیکی یا محاسباتی است. به محض اینکه سیاست بهینه محاسبه شود، از آنجا که سیاستگذار حداکثر کننده رفاه اجتماعی است این امر بدیهی فرض می شود که آن سیاست بهینه اجرا خواهد شد. اما در اقتصاد سیاسی، سیاست های تحقق یافته اغلب بسیار متفاوت از سیاست های بهینه هستند. (منظور از سیاست های بهینه، سیاست هایی است که تابع محدودیت های فنی و اطلاعاتی بوده و مستقل از محدودیت های سیاسی باشند. محدودیت های سیاسی به محدودیت هایی اشاره دارد که به علت تضاد منافع و نیاز به اتخاذ انتخاب های جمعی در مواجهه با این تضادها به وجود می آیند.)

اگر تضاد منافع نبود، سیاست های تحقق یافته همان سیاست بهینه بود. اگر هیچگونه ناهمگونی ترجیحات وجود نداشت، نیازی به یک سازوکار برای سرجمع کردن ترجیحات فردی و رسیدن به انتخاب جمعی نبود. اگر تضاد منافع نبود، انتخاب سیاست اقتصادی، همان انتخاب برنامه ریز اجتماعی حداکثر کننده رفاه اجتماعی بود (درازن، 1390، ص. 20).

اگر ناهمگونی منافع از طریق بازار حل و فصل شود آموزه ی اقتصاد کلاسیک کاربرد دارد ولی موارد بیشماری وجود دارد که افراد، منافع ناهمگونی داشته و سازوکار بازار یا قابل استفاده نبوده و یا صرفا برای تعیین برون دادها استفاده نمی شود و به جای آن از سازوکار انتخاب سیاسی استفاده می شود. ویکسل اقتصاددانان پیش از خود را به دلیل ناتوانی آنان در درک این واقعیت که تصمیمات جمعی در بخش عمومی نتیجه یک فرایند سیاسی بوده و صرفا از ذهن حکام مصلحت اندیش بیرون نمی آید مذمت می کرد (بوکانان، 1997). به عبارت دیگر، سازو کارهایی که جوامع برای انتخاب سیاست ها در هنگام مواجهه با تضاد منافع به کار می برند، بیانگر این است که اغلب اوقات نتیجه کاملا متفاوت از آن چیزی است که برنامه ریز حداکثر کننده رفاه اجتماعی (به فرض وجود) انتخاب خواهد کرد (درازن، 1390، ص. 16). به عقیده بوکانان عدم توجه به این موضوع سبب شده عموم اقتصاددانان و مخصوصا کینز مرتبا به گونه ای به دولت ها درباره سیاست های اقتصادی مشاوره داده اند که گویا سر و کارشان با مستبدی صالح و خیرخواه است که منتظر دریافت مشورت آنهاست تا فورا بدان عمل کند. حال آنکه سیاست های دولتی از یک ساختار نهادی بسیار پیچیده بیرون می آید که پست های آن را مردان و زنان معمولی که با دیگران تفاوت چندانی ندارند، پر کرده اند (بوکانان،1987). بنابراین، مدیر دولتی بی طرف که فقط از دستورهای مقام بالاتر اطاعت کرده و خودش هیچ انتخاب سیاسی نداشته و تنها انگیزه اش پیشبرد مصالح عمومی است، یک افسانه است.

در دنیای واقع، سیاست های اقتصادی را یک برنامه ریز اجتماعی انتخاب نمی کند، که بدون دغدغه و با اطمینان خاطر به کتب اقتصادی متوسل شود و هنگام محاسبه و انتخاب سیاست بهینه از فشار کارگزاران منافع متضاد مصون باشد. سیاست اقتصادی نتیجه فرایند تصمیم گیری به گونه ای است که منافع متضاد را متوازن سازد، چنان که یک انتخاب جمعی از آن میان ظاهر می شود. سازوکار انتخاب جمعی، سازوکاری است که از بين ترجیحات متنوع جامعه، یک ترجیح یا سیاست جمعی واحد مبناي عمل قرار مي گيرد. به تعبیر سیاسی، منظور اعطای قدرت تصمیم گیری است به گونه ای که آن ترجیح جمعی واحد، به سیاست پذیرفته شده تبدیل می شود.

تصمیم گیری در هر جامعه ای که گروه ها و منافع متضاد زیادی در آن وجود دارد، لزوما به شکل نمایندگی یا وکالتی خواهد بود. افراد در این سازوکار، نمایندگانی برای تنظیم سیاست ها انتخاب خواهند کرد که البته دقیقا ترجیحاتی یکسان با آنها در مورد سیاست ها ندارند. رابطه بین سیاست های انتخاب شده و سیاست هایی که افراد متقاضی آن هستند، به ترجیحات نمایندگان و انگیزه هایی که رای دهندگان به آنها می دهند بستگی دارد.

مقدمه اي بر قوانين بودجه

بودجه چيست؟ دولت برای اجرای مأموریتهایی که ازسوی مردم به آن محول شده است باید:

ـ منابع لازم را از اقتصاد به شیوهای مناسب و به مقدار کافی جمعآوری کند،

ـ سپس این منابع را بهطور به اولویتهای عمومی تخصیص دهد.

این فرآیند که در طی یک سال مالی در جریان است، بودجهریزی نام دارد. حال اگر این فرآیند را بهطور موقتی متوقف کنیم و از آن یک عکس بگیریم، این تصویر که یک برش از فرآیند مزبور است، یک سند بودجه خواهد بود.

بودجه به چه كار مي آيد؟

ـ برنامهریزی کوتاهمدت، ـ مدیریت مالی دولت و شرکتهای دولتی، ـ اعمال جهتگیریهای ملی و منطقهای،

ـ توزیع اعتبارات بين اولويتها، ـ ابزار تحلیل روابط قوای مجریه و مقننه، ـ شاخصی برای تواناییهای دولت در تجهیز و تخصیص منابع برای اجرای مأموریتها.

ازسوی دیگر، فارغ از مسائل اجرایی و عملیاتی، بودجه بهعنوان طرح عملکرد مالی دولت به عاملان اقتصادی، سیاسیون، مردم و ... علامت میدهد که دولت از لحاظ اقتصادی و مالی برای سال آینده چه برنامه اي دارد و چگونه جهتگیری خواهد کرد (سند علامتدهي). اما فارغ از همه اينها، مهمترين كاركرد بودجه، استفاده از آن به عنوان سندي است كه اولويت هاي هزينه اي كشور را در يك سال تعيين مي كند.

اقتصاد سياسي بودجه 95

همانطور كه اشاره شد تصميمات (از جمله تصميمات اقتصادي) در جامعه برايند تضاد منافع گروه ها و ذي نفعان متعدد است. بودجه نيز عرصه بروز اين تضاد منافع است. هر گروهي سعي مي كند منافع بيشتري كسب كرده و ضررهاي كمتري متحمل شود. نتيجه كار كه همان قانون بودجه است، نتيجه يا برايند اين تضاد منافع بوده و هر گروهي كه كه توان ببيشتري براي پيشبرد منافع خود داشته و از قدرت چانه زني و لابي گري بيشتري برخوردار باشد، سهم بيشتري كسب كرده است.

منابع بودجه عمومي در ايران چگونه تامين مي شود؟ عمدتا از ماليات و فروش نفت.

اجزای مهم منابع عمومی در لایحه سال 1395 (هزار میلیارد تومان، درصد)

نفع ماليات دهندگان در اين است كه تا جايي كه مي توانند ماليات كمتري بپردازند و يا از معاليات معاف شودند. هر گروهي كه بتواند به انحاء مختلف از معافيت مالياتي يا نرخ هاي كمتر مالياتي بهره ببرد، برنده اين بازي خواهد بود و بر عكس، هر گروهي كه بتوان سهم بيشتري از مصارف بودجه را به خود اختصاص دهد برنده بازي تخصيص بودجه است.

منابع بودجه در سه بخش کلی مصرف مي شود:

الف) هزینهای (حقوق و دستمزد، یارانه و...)،

ب) تملک داراییهای سرمایهای (یا همان پروژههای عمرانی)،

ج) تملک داراییهای مالی (پرداخت دیون و بدهیهای دولت شامل واگذاری سهام، بازپرداخت اصل اوراق مشارکت، تعهدات پرداخت نشده سالهای قبل...). مقدار و سهم هر جزء در نمودار زير نشان داده شده است.

مصارف عمومی دولت (هزار میلیارد تومان)

همانطورکه مشاهده میشود، سهم اقلام هزینهای (حقوق و دستمزدکارکنان دولت، یارانه و...) در مصارف بودجه بسیار زیاد است (74 درصد). این نشان میدهد که سهم بسیار عمدهای از بودجه، خرج حقوق و دستمزد (کارکنان و بازنشستگان)، یارانه و سرپا نگهداشتن پروژههای عمرانی که از قبل شروع شده میشود. اقلام هزینهای عمده بودجه و درصد آنها از کل اقلام هزینهای به شرح نمودار زير است:

اقلام هزینهای مصارف عمومی دولت (هزار میلیارد تومان - درصد)

(توجه كنيد كه در يارانه هاي نشان داده شده در شكل، يارانه نقدي وجود ندارد و فقط شامل ساير انواع يارانه ها از نان تا دارو و شير خشك و شير مدارس و ... است. يارانه نقدي، قانون جدا و مستقل براي خود دارد و در لايحه بودجه، عدد منابع و مصارف آن مستقل از سقف بودجه آورده مي شود.)

در بودجه امسال، صورت بندي مصارف تغيير كرده و 4 دستهبندي اصلي سابق (عمومي، دفاعي امنيتي، اجتماعي فرهنگي، اقتصادي) به 10 دستهبندي اصلي (عمومي، فرهنگ -تربيت بدني-گردشگري، دفاعي-امنيتي، اقتصادي، قضائي، آموزش- پژوهش، سلامت، رفاه اجتماعي، محيط زيست، مسكن- عمران) تغيير كرده است.

در نمايش مصارف امسال، زيرمجموعههاي اين دستهبنديهاي اصلي هم عوض شده و از 21 زير دسته به 50 زير دسته تغيير كرده است. اين تغيير تقسيم بندي ممكن است در شفافسازي نمايش مصارف مفيد باشد اما از اين بابت كه امكان مقايسه با سالهاي گذشته را مشكل ميكند، قابل تامل است.

در اينجا ابتدا ترتيب مصارف براساس ده دستهبندي اصلي و سپس بر اساس دستهبنديهاي زيرمجموعه نشان ميدهيم.

مصارف دولت براساس دستهبنديهاي اصلي

(هزار میلیارد تومان)

معادل سرانه ارقام فوق برای هر ایرانی در سال را در نمودار زير ملاحظه میکنید.

نمودار 12. سرانه ده قلم اول مصارف دولت (تومان)

معناي نمودار بالا اين است كه بهعنوان مثال، کل هزینهای که در سال 1395، دولت برای هر ایرانی میتواند در حوزه رفاه اجتماعي صرف کند، حدود 800 هزار تومان و براي محيط زيست حدود 5 هزار و ششصد تومان در سال است! ريز اين ارقام براي تامل بيشتر در جدول زير آمده است.

سرانه مصارف دولت براساس دستهبنديهاي كلي

به عبارت ديگر، كل سهم هر ايراني از بودجه محيط زيست، يا به عبارت ديگر، توان مالي دولت براي اعتبار رساني به اين بخش، كمتر از پول يك بليط سينماست.

اعتبار 10 قلم اول مصارف دولت براساس دستهبنديهاي جزيي

(هزار میلیارد تومان)

سرانه ده قلم اول مصارف دولت براساس دستهبنديهاي جزيي

(تومان)

سرانه همه دستهبنديهاي جزيي در جدول زير نشان داده شده است. به تعداد سلولهاي اين جدول ميتوان تفسير اقتصاد سياسي از بودجه ارائه كرد.

سرانه مصارف دولت براساس دستهبنديهاي جزيي (تومان)

معناي جدول بالا اين است كه بهعنوان مثال، کل هزینهای که در سال 1395، دولت برای هر ایرانی میتواند در حوزه حمايتي صرف کند، حدود 582 هزار تومان و براي مديريت پساب 163 تومان در سال است.

البته بايد توجه داشت كه همه بودجه در قالب امور و فصول هزينه نمي شود و حدود 53 هزار ميليارد تومان از بودجه به صورت رديف هاي متفرقه كه در امور و فصول خاصي طبقه بندي نشده است هزينه مي شود. اين موضوع (كه نقيصه اي براي سند بودجه است) سبب شده كه تحليل فوق از اولويت هاي مصارف بودجه، هر چند دور از واقعيت نيست، اما دقيق نباشد.

لينك يادداشت در شرق